Hvem skal telles?

Min gjesteblogg hos Ivar Johansen 9. september 2012 

22. juli-kommisjonens rapport har revitalisert debatten om et voksende offentlig byråkrati, som ikke evner å løse de utfordringer det er satt til å løse. De siste ukene har mye spalteplass vært brukt på å kritisere eksplosjonen i antall stillinger i det offentlige Norge, der en stor andel har gått til administrasjon. Videre har vi hørt kritikk av det skarpe og kanskje konstruerte skillet mellom politikk og administrasjon som bygger på en sterk tro på detaljerte planer laget på overordnet nivå som skal følges av de som har ansvar nedover i systemet. Ved innføringen av New Public Management (NPM) i helse- og sosialfeltet hørte vi mange røster varsle om utslag av styringsredskapene de var gitt. Best husker jeg hjemmetjenestens tannpuss av eldre som ble målt i minutter og kostnader.

 Jakten på et økonomisk effektivt offentlig hjelpeapparat, synes å bygge på lav tillit til offentlig ansatte. Vi trenger å regulere de ansattes gjøren og laden detaljert, ellers ville de ikke gjøre gode vurderinger i møte med brukerne. Det bygger også på en svært lav tillit til egen befolkning da man synes å anta at flere av innbyggerne ville utnytte velferdssystemet grovt om de fikk muligheten. De ansatte kunne komme til å betale ut pengesekk etter pengesekk til folk som lurer systemet og ikke er verdig trengende. De kunne komme til å snakke med folk lenge for å forstå den enkeltes situasjon og muligheter, framfor å be dem fylle ut skjemaer over skader, lyter og muligens evner. De kunne komme til å ta en ekstra prat med noen, da det de egentlig skulle gjøre bare var å levere ut medisiner. Denne mistilliten antas å øke kvaliteten i tilbudet som gis, gjennom detaljerte styringssystemer, med målinger av såkalt resultat og kvalitet. Med dette som bakteppe lever ulike påstander sitt eget liv som sannheter; Privat sektor er alltid bedre og mer effektiv enn offentlig sektor, derfor må offentlig sektor alltid forsøke å etterligne privat sektor. Alt mennesker skaper av varer og tjenester kan og bør omsettes i et marked, og alt som er viktig kan måles. I et marked er det konsumenten som bestemmer. Produsentene må innrette seg etter konsumentenes ønsker, derfor er markedet alltid rettferdig. Som helse- og sosialarbeidere er vårt nærmeste fokus jobben vi gjør i møte med brukerne av tjenestene. For å klare å holde fokus på brukerne overhører vi påstander om at vi er lite effektive og må styres. 

Etter min mening kan velferdstjenestenes suksess bare måles på grunnlag av om den enkelte bruker får det bedre. Ledelse i velferdstjenestene må bygge på resultater for individene som får bistand, ikke på telling av gjennomførte tiltak. En fare når enhetene som skal telles blir viktigere enn helheten som oppleves, er at man også forklarer problemer på individnivå. På den måten fører markedstankegangen til individualiseringen av sosiale problemer. Forklaringer som kan knyttes til individuelle faktorer fortrenger de mer samfunnsorienterte og sosialfaglige forklaringsmåtene.

La meg bruke NAV som eksempel. De politiske visjonene for NAV var ambisiøse og for så vidt føyde de seg inn i det ideologiske tankegodset vi kjenner fra sosialdemokratiet. Hovedtanken var ei dør inn til forskjellige tjenester vi kan trenge i ulike faser av livet. Formålet er å forebygge sosiale problemer, bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Videre skal NAV bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og bidra til likeverd og likestilling. Dette formålet er svært likt samfunnsmandatet for sosialarbeidere. Sosialt arbeid er et fag der hensikten er å forebygge, avhjelpe og endre betingelser som fører til utstøtning og marginalisering. Mange sosialarbeidere jobber i NAV og andre tjenester som ledes etter målstyringsregimer. Spørsmålet er om vi gjennom disse styringssystemene får jobbet med samfunnsmandatet vi har og derigjennom oppnår de politiske målsettingene.

 NAV er ikke en bank, det er ikke et byråkrati for sin egen del, det er ikke bare forvaltning. NAV er et samfunnsbyggerprosjekt. NAV skal ta vare på oss i ulike livsfaser når vi trenger det. Når vi får barn, er syke, pensjonerer oss, når arbeidslivet ikke vil ha oss og når livet for noen er som aller vanskeligst. Derfor er ikke NAV en bank, eller bare forvaltning. Det er et sikkerhetsnett, et samfunnsbyggende organ som skal være samfunnets ansikt utad når vi trenger det. NAV har fra toppen av pyramiden utviklet mange styringsdokumenter. Virksomhetsstrategi, kompetansestrategi, ledelsesstrategi, standarder med videre. Noen av innvendingene fra den organisasjonen jeg representerer (FO) har vært at vi i liten grad har kunnet spore kommunene i dokumentene og de har gitt svært lite rom for lokale tilpasninger. NAV kan etter vårt syn ikke styres med en detaljert og stivbeint struktur med kommandorop fra toppen. Dette fordi jeg mener at NAV er noe annet enn et vanlig foretak eller en bedrift. Det er et samfunnsbyggerprosjekt. En slik innstans bør kjenne sin befolkning, sin befolknings spesifikke utfordringer, og tilpasse velferdstjenesten deretter. Det bør være forskjell på hvordan man jobber på et kontor i Karasjok og på Grønland i Oslo. Dette krever at de som står nærmest brukerne blir hørt faglig av sine ledere, at de gis rom og tillit til å drive fagutvikling og faglig godt arbeid. Dette kan ikke løses ved trange og detaljstyrende strategier som blir tredd ovenfra og nedover i systemet. NAV skal møte og hjelpe mennesker og vi mennesker er komplekse.

Noen vil hevde at NPM har bidratt til økt fokus på kvalitet og resultater. Dette er muligens sant. Spørsmålet er allikevel hvilke resultater som telles og om fokus på kvalitet best stimuleres gjennom de styringssystemene vi over tid har bygget opp med inspirasjon fra NPM. De politiske målsettingene for velferdstjenestene, slik de uttales og skriftliggjøres gjennom lovenes formålsparagrafer, er ambisiøse, romslige, tillitsfulle og preget av en erkjennelse av at det er komplekse samfunnsutfordringer som skal løses. Men styringssettet som er valgt for å oppnå målene er svært rigide og gir lite rom for faglig kreativitet, individuelle tilpasninger og skjønn. Det er et politisk veivalg om vi ønsker å måle velferdstjenestenes suksess på grunnlag av telling av tellekanter for tellingas skyld, eller om vi måler suksess ved å vurdere om den enkelte bruker har fått det bedre. Kanskje blir det også billigere om de som har utdannet seg til å jobbe med endringsarbeid, faktisk får jobbe med det i stedet for å pugge standarder for standardiserte samtaler når de skal møte mennesker i all sin forskjellighet.